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杭州市人民政府关于进一步深化投融资体制改革扩大有效投资的若干意见

 杭政函〔2015〕111号

各区、县(市)人民政府,市政府各部门、各直属单位:
    为进一步深化投融资体制改革,充分发挥有效投资的拉动作用,促进经济平稳增长,确保我市继续在全省发挥龙头领跑示范带头作用、继续走在全国重要城市前列,特制定如下意见。
    一、总体要求
    (一)指导思想。
    深入贯彻党的十八届三中、四中全会精神,通过创新投融资体制,着力解决重大项目投资领域的资金、用地等要素保障和体制约束问题,充分发挥市场对资源配置的决定性作用,有效发挥政府投资的引导作用,进一步降低投资准入门槛、鼓励社会资本投资,提高要素保障能力、提升投资管理水平、健全投资决策机制、规范投资审批行为,以扎实有效的投资促进经济平稳增长。
    (二)基本原则。
    坚持政府引导与市场主导相结合、简政放权与规范管理相结合、要素保障与体制创新相结合的原则。 
    二、加强统筹协调,提高投资决策管理水平
    (三)强化重大项目统筹决策机制。成立杭州市投资项目决策委员会,由市政府主要领导任主任,发改、财政、建设、规划、国土资源、国资、审计等部门为成员单位,办公室设在市发改委。投资项目决策委员会负责审议和决定全市重大建设项目规划、政府投资项目年度计划、概算投资额超过2亿元的市级政府投资项目、涉及社会稳定风险的重大企业投资项目以及政府通过贴息等方式予以补助的重大企业投资项目。提请投资项目决策委员会审议的投资规划、计划和项目,由市发改委会同市财政局,与相关行业主管部门充分衔接沟通后提出审议建议。
    (四)优化重大项目科学决策体系。设立杭州市投资项目评审中心,受市发改委的委托,承担应由投资项目决策委员会审议的投资规划、计划和项目的评审工作,履行政府投资项目初步设计概算审查和后评价职能。投资项目评审中心提出的评审意见作为投资项目决策委员会的决策参考和市发改委的审批依据。依托杭州市投资项目评审中心组建项目投资专家咨询委员会,吸收各行业的专家和专业技术人员参与重大项目决策。投资项目评审的具体操作办法由市发改委制订,报市政府批准后执行。
    (五)切实把握国家战略带来的发展机遇。抓住“十三五”规划编制的契机,认真审视我市在长江三角洲的定位,将我市重点发展区域、重点发展项目纳入国家级战略规划。高度重视新一轮土地利用总体规划调整完善工作,科学划定永久基本农田,以大规划、大战略来积极争取国家和省在用地空间上对杭州的支持。充分利用重大活动及盛事(赛事)的契机,通过省重大基础设施、产业项目,积极向国家和省争取追加用地指标,给予我市占补平衡优惠政策,或帮助统筹调剂一批水田占补平衡指标,保障我市重大项目用地报批需要。
    (六)强化重大投资项目统筹协调。健全完善市领导联系项目制、督查督办制、挂牌亮灯制、拆迁承包制、考核奖励制等五大机制。对重点项目实行分级分类协调管理,落实责任、打通关键、实现突破。加大招商引资力度,整合各类资源,以杭州整体优势招大商、招好商,通过精准招商、专业招商、联动招商,实现高端引进。重大项目开工前的各项前期工作,由市发改委统筹协调,会同市财政局、市国土资源局等相关部门统一调配项目资金、土地指标等各项要素,促进项目尽早开工;项目开工后各项建设推进工作,由市建委、市交通运输局等行业主管部门根据职能分工牵头协调,相关部门配合推进。重大项目储备、PPP项目招商、国有平台打造等相关工作列入市委、市政府专项重点工作督查考核范围及各区、县(市)年度综合考评内容。
    三、深化简政放权,激发社会资本投资活力
    (七)简化企业投资项目审批流程。根据国务院和省最新发布的政府核准的投资项目目录,按照“四张清单一张网”工作要求,修订完善《杭州市企业投资项目核准清单》。除关系国家安全和生态安全,涉及重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,企业投资项目一律由企业依法依规自主决策。
    (八)下放企业投资项目的核准权限。按照投资项目审批制度改革要求,市发改、国土资源、规划、建设和环保等部门要严格对照权力清单,将直接面向基层、量大面广、由区县(市)管理更方便有效的核准事项交由区、县(市)管理。对交由区、县(市)管理的项目,市级各部门要加强业务指导。
    (九)加快社会事业公立机构分类改革。根据国家和省的部署,积极推进我市教育、医疗、养老、文化、旅游、体育和科研等领域符合条件的事业单位进行改制,鼓励社会资本参与公立机构改革,为社会资本进入创造条件。
    (十)鼓励社会资本加大对基础设施等项目投资力度。统筹规划、科学布局交通、供水、污水处理、教育、医疗、养老、体育健身、文化等各类公共服务和基础设施。鼓励社会资本采取特许经营、股权投资、公建民营、民办公助等方式参与各类公共服务和基础设施项目建设。逐步扩大政府购买教育、医疗、养老、体育健身、文化等民生保障类服务的范围,鼓励各类经营主体平等参与。
    四、强化政府引导,聚焦重点领域投资发展 
    (十一)完善重大建设项目储备制度。各区、县(市)政府及市级各行业主管部门根据杭州市国民经济和社会发展规划及城市总体规划、相关专项规划,研究提出本地区、本行业未来5年的储备项目及当年度实施的重大建设项目,于每年10月底前报市发改委。市发改委要发挥好全市重大项目管理牵头抓总作用,建立全市重大建设项目库,对各地各部门报送的项目经组织论证、综合平衡后列入重大建设项目库,并实行动态更新和分类管理。政府投资项目一律先入库再建设,凡未列入重大建设项目库的,不得安排建设用地和建设资金;对列入重大建设项目库的社会投资项目,各部门要加强服务,优先办理各类审批服务手续。
    (十二)优化政府投资资金的使用方向。政府投资的资金主要投向公益性和基础性建设。对鼓励社会资本参与的生态环保、农林水利、市政基础设施、社会事业等重点领域,政府可通过投资补助、基金注资、财政补贴、贷款贴息等方式给予支持和扶持,促进社会资本进入。
    五、加大整合力度,构建投资新空间和大平台
    (十三)整合提升投资新空间。要把握发展新机遇,着重谋划打造未来城市发展和产业升级的大空间、主平台。一是整合提升现有平台。加大力度推进园区整合提升工作,着力解决现有各级园区低、小、散,土地利用效率低,园区产业层次低,产出经济效益低的现状。二是谋划新的大平台。抓住新一轮城市规划修编、“十三五”规划编制契机,利用好“两区”创建、杭州都市圈建设、新型城市化等机遇,充分考虑多规融合,谋划新的大平台,为杭州未来发展拓展新的空间。三是提升平台软、硬件建设水平。按照高标准规划、高水平建设、高效能管理的原则,加强园区的基础设施建设,完善各项服务功能。落实好“人才新政27条”,加大人才引进、项目引进力度。进一步深化行政审批制度改革,为产业发展营造更好的环境。
    (十四)打造投资融资大平台。加快国有企业改革,优化国有资产布局,准确界定企业功能分类,实现全市国有资本的有序进退和重组整合。探索设立以行业板块为依托的产融结合的新型投融资平台,形成企业市场化造血机制,降低资金成本,提升资本效率。由市国资委牵头,加快组建若干个不同功能的大型市级投融资平台,承担我市城市基础设施项目融资及建设任务,将拥有稳定回报、具有增值潜力以及适宜抵押、质押的土地和资产等注入新型融资平台。力争3—5年后,全市国有资本集中于城市基础设施建设企业、公共服务行业和金融及金融服务业的比重达到80%以上。加大市属企业混合所有制改造力度,继续推进引入战略投资者、国有资产重组整合等多元化改革,以资产证券化为抓手,不断提高国有资产证券化水平。在竞争类国有企业产权改革中,对国有股权比例不设下限,鼓励社会资本参与国有企业改制重组和国有企业重大项目建设。增强市级投融资平台的功能,支持市级投融资平台加强与政策性金融机构的合作,深化新型城镇化、保障性安居工程建设等方面的融资合作,不断加大政策性资金对固定资产投资可持续增长的贡献力度。逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例,2015年提高到20%、2017年提高到25%、2020年提高到30%,使国有资本收益更多用于社会保障和改善民生。
    六、加强政企合作,发挥社会资本的建设管理能力
    (十五)探索政企合作新模式。进一步建立健全市政府与企业合作(PPP)机制,针对经营类、准经营类和公益类等不同的政府投资项目,探索实施政企合作的不同路径。鼓励社会资本参与政府投资项目,充分发挥社会资本项目建设和管理的能力。
    (十六)加强政企合作项目管理。建立市级PPP项目推进联审机制,由市发改委、市财政局会同各行业主管部门协调推进全市PPP项目,对项目建设的必要性与合规性、PPP模式的适用性、财政承担能力以及价格合理性、实施方案可行性等进行审查。成立杭州市PPP项目中心,负责统筹全市PPP项目及政策研究、项目预筛选、评估及参与重大项目招商方案的研究。由市发改委会同市财政局制定年度PPP项目计划,报市政府批准后下达。各行业主管部门及建设单位根据下达的PPP项目计划,负责PPP项目的谈判和推进工作,研究提出项目定价(调价)机制、政府补贴方案、监督评价机制等,确保制定最优的合作实施方案,进展情况定期报市发改委。特别重大的PPP合作项目,经市政府同意,由市发改委委托PPP项目中心直接参与方案制定和招商谈判。
    七、拓宽融资渠道,探索新型投资方式
    (十七)创新投资模式。设立杭州城市发展基金,通过市场化运作提高投资和管理效率,为市级政府投资项目提供资金支持。设立产业发展基金,运用市场化手段,引入社会资本,促进产业转型升级和创新发展。改革现有财政对企业的扶持方式,整合各类专项资金,用于产业专项基金的设立以及产业扶持的竞争性分配,重点支持各类产业平台建设及符合杭州产业导向的重大优质产业项目融资,同时配合转型升级,积极支持创新型企业培育发展。大力发展股权投资基金和创业投资基金,鼓励民间资本采取私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施等领域的投资基金,政府通过认购基金份额等方式予以支持。
    (十八)积极利用资本市场。以资本为纽带,加快推进企业上市进度。通过创新发行项目收益债,继续扩大企业中期票据、公司债券等直接融资规模,支持企业获得长期、稳定、低廉的资金,解决重大基础设施项目融资难题。加强与社保资金、保险资金的合作,大力发展债券投资计划、股权投资计划、资产支持计划等融资工具。支持国有企业和政府融资平台加快现代企业改造,主动适应国际金融规则,赴海外招募股权投资、发行企业债券和上市融资。推进政、企、银合作,积极向银行争取重点项目贷款额度。规范政府举债融资机制,依法依规发行债券,用于重点领域建设。
    八、提升要素保障,破解用地指标制约
    (十九)开发低丘缓坡。高度重视低丘缓坡资源开发利用工作。由市国土资源局牵头,制定全市低丘缓坡资源开发利用的考核激励机制,编制低丘缓坡开发专项规划,明确规定具备条件的地区每年对低丘缓坡的开发利用占新增建设用地指标的50%以上,引导建设项目少占耕地,并将低丘缓坡开发利用纳入耕地保护目标责任制考核内容,与新增建设用地指标分配相挂钩。对无水田后备资源的地区,原则上不再安排占用耕地(水田)计划指标。市国土资源、经信、林水、环保、农业等部门按照职责分工,协调林地占补、生态防护、地灾防范、产业引进等扶持政策,鼓励和引导低丘缓坡资源开发利用。
    (二十)盘活存量用地。根据有保有压、按效分配原则,精准配置增量土地指标,按产出效益确定新增用地优先次序,强化对重点项目用地保障的监督考核。同时加大节地挖潜力度,推进亩产倍增、空间换地三年行动计划,鼓励各城区和用地主体加大低效用地再开发、批而未供土地消化利用力度,加强对批而未供、供而未用土地盘活利用的督查考核,将新增用地安排与批而未供土地盘活目标任务完成情况相挂钩,未完成年度盘活目标任务的,扣减相应新增用地指标,进一步提高供地率和提升已批土地的产出效益。
    各区县(市)政府、各部门应按照本意见的要求,加快工作推进,形成有效合力,共同促进我市投融资体制改革及扩大有效投资工作。
    本意见自发布之日起施行,由市发改委负责牵头组织实施。
杭州市人民政府
2015年7月6日
 
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